Quy hoạch hiệu quả: Từ tầm nhìn đến giá trị thực.

Việc phân cấp lập quy hoạch về cấp xã trong mô hình chính quyền hai cấp, dù giúp quy trình nhanh chóng, tiềm ẩn nhiều rủi ro do năng lực chuyên môn, dữ liệu và công nghệ ở cấp xã còn hạn chế. Cấp xã thường thiếu hụt nhân lực, dẫn đến nguy cơ quy hoạch bị phân mảnh, thiếu đồng bộ và không bền vững nếu chỉ ưu tiên lợi ích cục bộ. Để giải quyết, cấp tỉnh cần thiết lập "trung tâm hoạch định quy hoạch" vững mạnh với nền tảng dữ liệu số hóa toàn diện để định hình tầm nhìn chiến lược, điều phối và ra quyết định cuối cùng. Đồng thời, cấp xã cần được nâng cao năng lực về nhận thức, chuyên môn, quản lý dữ liệu và tham vấn cộng đồng, đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp thông tin, phản hồi và giám sát thực thi, thay vì tự chủ thiết kế. Mô hình này đòi hỏi phân cấp đi kèm phân vai và trách nhiệm rõ ràng ở cả hai cấp để đảm bảo tính thống nhất và hiệu quả của quy hoạch chung.

Tạp chí Xây dựng đã có cuộc phỏng vấn ông Lê Tùng Lâm, Trưởng ban Đô thị Hội đồng Nhân dân TP. Đà Nẵng, nhằm làm rõ những vấn đề liên quan đến chủ đề này.

Hai điều cần tránh

Trước bối cảnh tinh giản bộ máy hành chính theo mô hình chính quyền hai cấp, theo ông, những yếu tố nào cần được đặc biệt lưu tâm khi phân quyền lập quy hoạch về cấp cơ sở?

Việc loại bỏ tầng trung gian, vốn đóng vai trò “cầu nối” chiến lược giữa tầm nhìn vĩ mô của cấp tỉnh và năng lực triển khai tại cấp xã, giúp quy trình ra quyết định lập quy hoạch ở cấp xã trở nên trực tiếp và nhanh chóng hơn. Tuy nhiên, song hành với ưu điểm này là nguy cơ gia tăng các rủi ro đáng kể nếu thiếu đi cơ chế điều phối hiệu quả và năng lực chuyên môn cần thiết.

Do đó, trọng tâm của vấn đề không phải là “phân cấp hay không”, mà là việc định hình cơ chế điều phối mới trong cấu trúc hai cấp, đồng thời xây dựng một chương trình nâng cao năng lực toàn diện cho cấp xã, nhằm đảm bảo hệ thống vận hành một cách thông suốt và hiệu quả.

Trên thực tế, phân cấp trong công tác quy hoạch không đơn thuần là sự ủy nhiệm nhiệm vụ, mà còn là một thước đo về năng lực quản trị không gian. Theo ông, mô hình chính quyền hai cấp đặt ra những thách thức chiến lược nào đối với tầm nhìn và sự đồng bộ của quy hoạch?

Trước tiên, cần nhận thức rõ bản chất cốt lõi của quy hoạch. Quy hoạch vượt xa khái niệm một bản vẽ phân chia đất đai hay sơ đồ giao thông đơn thuần. Nó là một công cụ chiến lược thiết yếu của cấp tỉnh, nhằm định hình không gian sống, sản xuất, hạ tầng và sinh thái trong tầm nhìn trung và dài hạn.

Ngay cả một quyết định quy hoạch ở cấp xã cũng có khả năng tác động sâu rộng đến toàn bộ hệ thống liên xã, ảnh hưởng từ giao thông, hệ thống thoát nước, hạ tầng kỹ thuật, cho đến an toàn sinh mạng và tài sản của cộng đồng trước thách thức biến đổi khí hậu.

Khi mô hình quản lý được tinh gọn thành hai cấp, mọi quyết định quy hoạch tại cấp xã càng phải được đặt trong khuôn khổ không gian tổng thể do cấp tỉnh định hướng. Nếu không, bức tranh quy hoạch chung sẽ dễ dàng bị chia cắt thành những mảnh rời rạc, thiếu tính liên kết và đồng bộ.

Trong quá trình phân cấp, hai thái cực cần được tránh. Một là “tập trung hóa tuyệt đối”, khi cấp tỉnh ôm đồm toàn bộ trách nhiệm quy hoạch, dẫn đến các kế hoạch xa rời thực tiễn đời sống địa phương. Hai là “phân quyền vô điều kiện”, khi cấp xã tự chủ định hình không gian mà thiếu hụt nghiêm trọng về chuyên môn và dữ liệu nền tảng.

Một mô hình hai cấp thông minh cần phải dung hòa được hai thái cực này, thông qua việc thiết lập một cơ chế điều phối mạnh mẽ ở cấp tỉnh và trao cho cấp xã một vai trò mới. Vai trò này không phải là “chủ thể thiết kế quy hoạch” bất đắc dĩ, mà là “nguồn cung cấp thông tin, phản hồi và triển khai” quan trọng của hệ thống quy hoạch, đảm bảo sự sát sao với thực tiễn và phong phú về dữ liệu hiện trường.

Nhận diện rủi ro

Ông đánh giá như thế nào về năng lực hiện tại của cấp xã? Liệu việc để cấp xã “tự chủ hoàn toàn” trong công tác lập quy hoạch có thể dẫn đến những hệ quả nào?

Thực tiễn đã chỉ rõ một khoảng cách đáng kể giữa kỳ vọng và năng lực thực tế của cấp xã. Tại các địa phương, bộ phận địa chính – xây dựng – môi trường thường chỉ có từ 1-2 nhân sự, phải kiêm nhiệm vô số đầu việc như đo đạc địa chính, xử lý tranh chấp đất đai, quản lý trật tự xây dựng, và lập báo cáo môi trường. Đây là tình trạng chung của phần lớn các xã về nguồn nhân lực, dữ liệu và hạ tầng công nghệ thông tin.

Năng lực chuyên môn trong các lĩnh vực như quy hoạch đô thị, hạ tầng kỹ thuật, phân tích giao thông, và đánh giá rủi ro thiên tai vẫn còn rất hạn chế. Các công cụ số hóa tiên tiến như GIS (Hệ thống Thông tin Địa lý) hay phần mềm bản đồ vẫn chưa được triển khai đồng bộ; phần lớn dữ liệu tại cấp xã vẫn tồn tại dưới dạng giấy tờ, bản vẽ in ấn, gây khó khăn cho việc tích hợp vào hệ thống số hóa chung của tỉnh.

Rủi ro không chỉ giới hạn ở năng lực của đội ngũ cán bộ, mà còn xuất phát từ bản chất của quy hoạch vốn vượt ra ngoài giới hạn hành chính đơn thuần.

Việc một xã mở rộng diện tích đất ở vào vùng trũng, san lấp ao hồ hoặc lấn chiếm hành lang thoát nước có thể đẩy nguy cơ ngập lụt sang các xã lân cận. Tương tự, một xã phát triển dịch vụ ven sông mà không có tầm nhìn tổng thể có thể vô tình cản trở các tuyến đường cứu hộ chung của toàn vùng. Nếu các xã chỉ tập trung tối ưu hóa theo mục tiêu cục bộ như tăng quỹ đất ở, thu hút dự án ngắn hạn, thì toàn bộ cấu trúc không gian chung của tỉnh sẽ có nguy cơ bị biến dạng theo những lợi ích riêng lẻ, thiếu bền vững.

Khi không còn tầng trung gian cấp huyện để “lọc” và điều chỉnh các đề xuất, vai trò điều phối và trách nhiệm “duy trì bức tranh tổng thể” của cấp tỉnh trở thành yếu tố sống còn.

Vậy theo ông, vai trò của cấp xã trong toàn bộ chu trình lập quy hoạch nên được xác định như thế nào?

Việc loại trừ cấp xã khỏi chu trình quy hoạch là một sai lầm nghiêm trọng. Bởi lẽ, cấp xã là đơn vị nắm rõ nhất các vấn đề thực tiễn như điểm ngập úng, tình trạng thiếu không gian công cộng tại khu dân cư, các con suối ô nhiễm, triền đồi có nguy cơ sạt lở, hay sinh kế của người dân bị ảnh hưởng bởi ranh giới quy hoạch. Nếu cấp tỉnh không lắng nghe và không thu thập dữ liệu từ cấp xã, các quy hoạch sẽ dễ dàng “trở nên hình thức” mà khó áp dụng vào thực tế cuộc sống.

Do đó, việc tái định nghĩa vai trò của cấp xã là cấp thiết. Cấp xã không phải là đơn vị thiết kế cấu trúc không gian tổng thể của vùng, nhưng phải có trách nhiệm cung cấp dữ liệu hiện trạng chi tiết, đề xuất các nhu cầu vi mô, tổ chức tham vấn cộng đồng một cách minh bạch, đưa ra các phản biện đối với phương án do cấp tỉnh đề xuất, và giám sát chặt chẽ quá trình thực thi. Trong khi đó, cấp tỉnh duy trì vai trò phân tích, tích hợp thông tin, và đưa ra quyết định cuối cùng.

Khi được trao đúng vai trò và vị trí, cấp xã không những không mất quyền mà còn được chính thức hóa trong một quy trình bài bản, thay vì bị giao phó những nhiệm vụ vượt quá năng lực chuyên môn như trước đây.

Phân cấp đi kèm phân vai

Để mô hình hai cấp hoạt động hiệu quả, theo ông, bộ máy và năng lực cần được xây dựng và thiết kế theo định hướng nào?

Để mô hình hai cấp vận hành một cách hiệu quả tối ưu, cấp tỉnh cần thiết lập một “trung tâm hoạch định quy hoạch” vững mạnh. Đơn vị này sẽ chịu trách nhiệm định hình tầm nhìn chiến lược dài hạn, quản lý hệ thống dữ liệu toàn diện và điều phối mọi tương tác với cấp xã.

Trung tâm này phải vận hành dựa trên một nền tảng dữ liệu số hóa hoàn chỉnh, bao gồm thông tin về địa hình, hạ tầng, hiện trạng sử dụng đất, các vùng rủi ro và dự án quy hoạch, tất cả được tích hợp trên một bản đồ chung mà cấp xã có thể dễ dàng truy cập và cập nhật. Đây là yếu tố tiên quyết để đảm bảo mọi đề xuất từ cấp xã đều được xem xét trên cùng một mặt bằng thông tin với cấp tỉnh.

Tại cấp xã, việc nâng cao năng lực cần được triển khai một cách thực chất, tập trung vào bốn nhóm chính: Nhận thức, chuyên môn nền tảng, kỹ năng quản lý dữ liệu và kỹ năng tham vấn cộng đồng. Lãnh đạo cấp xã cần thấu hiểu rằng quy hoạch không chỉ nhằm mục đích gia tăng quỹ đất ở hay thu hút dự án, mà còn là bảo vệ hệ sinh thái và đảm bảo an toàn cho các thế hệ tương lai. Đội ngũ cán bộ địa chính và xây dựng cần trang bị kiến thức về cách đọc bản đồ, nắm vững các nguyên tắc về mật độ xây dựng, chỉ giới và hành lang an toàn.

Cấp xã phải có khả năng thuần thục sử dụng bản đồ số để ghi nhận các hiện tượng ngập úng, sạt lở, các vấn đề môi trường, sau đó gửi dữ liệu đã được chuẩn hóa về cấp tỉnh. Đồng thời, cấp xã cũng cần tổ chức các buổi tham vấn cộng đồng một cách công khai và minh bạch.

Khi cấp xã đã trang bị được năng lực nền tảng cần thiết, quy trình phân cấp có thể được thực hiện một cách chặt chẽ nhưng vẫn đảm bảo tính linh hoạt: Cấp tỉnh ban hành khung quy hoạch tổng thể; cấp xã dựa trên đó để rà soát hiện trạng và đề xuất các điều chỉnh vi mô như mở rộng đường giao thông dân sinh, bố trí hợp lý không gian công cộng hoặc tái sắp xếp các khu chợ, bến bãi.

Cấp tỉnh sẽ thực hiện phân tích rủi ro, đánh giá mức độ phù hợp của các đề xuất và đưa ra quyết định cuối cùng về việc chấp thuận hoặc điều chỉnh. Cấp xã tham gia vào toàn bộ quá trình một cách xuyên suốt, nhưng thẩm quyền quyết định cuối cùng vẫn thuộc về cấp tỉnh nhằm đảm bảo tính thống nhất chung của quy hoạch.

Toàn bộ hệ thống chỉ có thể vận hành hiệu quả khi có sự phân định trách nhiệm và cơ chế giám sát rõ ràng. Cấp xã không thể viện dẫn lý do thiếu năng lực để thúc đẩy các lợi ích ngắn hạn; tương tự, cấp tỉnh cũng không được phê duyệt một cách dễ dãi rồi thoái thác trách nhiệm khi phát sinh hệ quả. Do đó, phân cấp phải đi kèm với phân vai rõ ràng: Cấp xã, với sự gần gũi với người dân, sẽ có tiếng nói và vai trò tham gia lớn hơn; trong khi đó, cấp tỉnh duy trì tầm nhìn chiến lược toàn vùng và chịu trách nhiệm ở mức độ cao hơn.

Cảm ơn ông!